Solange sich der Staat auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beschränkt, kommt er mit dem Personal der Ordnungsverwaltung aus. Die klassischen Staatsfunktionen erfüllen Polizei, Zoll, Gewerbeaufsicht und die Finanzbehörden. Sehr viel mehr Bedienstete sind erforderlich, um die vielfältigen Dienstleistungen bereitzustellen, die der Bürger vom Staat erwartet (Leistungsverwaltung): Kindergärten, Schulen, Universitäten, Jugendheime, öffentliche Verkehrsmittel, Müllabfuhr, Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwerke. Verwaltungsbehörden mit großem Personalbestand erfüllen Aufgaben der sozialen Sicherung und des sozialen Ausgleichs: Sozialämter, Arbeitsämter, Ämter für Ausbildungsförderung, Jugendhilfe, Wohngeld.